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作者 Re:中国耕地保护政策回顾 [Re:sun128]
sun128

生命在于运动
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第1214404804楼于 2008-06-25 22:40 user profilesend a private message to usersearch all posts byselect and copy to clipboard. 
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耕地保护政策体系初建期:1998~2003年

3.1 经济社会形势与耕地流失概况

1998~2003年间,中国国内生产总值从84402.28亿元增长到135822.76亿元,年均增长率达到9.48 %。在此期间,虽然农业总产值从24541.86亿元增长到了29691.80亿元,但粮食生产总体上呈下滑态势,总产量从51230万吨剧减到2003年的43070万吨,全国人均粮食占有量也从411公斤/人下降到333公斤/人,2003年因而成为20世纪90年代以来粮食生产的最低谷。而与粮食生产出现滑坡相反,其他方面则是总体上呈现强劲发展态势。

自从1991年我国工业化发展再次出现“重型”增长方式后,这一时期我国重化工业比重仍在不断提高;自从1996年城镇化水平首次超过30%以后,我国开始进入了世界公认的城镇化水平30~70%的高速发展阶段;在1998年以来积极财政政策的鼓动下,全社会投资增长迅猛,1998~2003年间全国固定资产投资率平均为38.4%,几乎比世界平均水平高一倍;旨在缩小区域发展差距的西部大开发战略和振兴东北等老工业基地战略分别于1999年和2003年提出,意在改善我国总体生态环境质量的六大林业重点工程也于1998年之后陆续启动;富裕起来的农民改善居住条件的热情也依然高涨。上述因素共同推动的用地需求给耕地保护施加了强大压力,我国又进入了一个耕地快速流失期。根据国土资源部的相关数据,1998~2003年间全国耕地因生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾害损毁而减少量高达877.98万公顷,虽然期间通过开发整理复垦和农业结构调整增加耕地215.73万公顷,但增减相抵之后仍然净减少662.25万公顷,年均净减少110.37万公顷。

3.2 耕地保护政策演变脉络

1997年中发11号文下发以后,各地采取一系列措施遏制了之前几年乱占滥用耕地势头,但控制非农业建设项目占用耕地的任务仍然十分艰巨。因此,1998年3月29日中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》,当时新成立的国土资源部也紧接着发出《关于坚决贯彻执行中央继续冻结非农业建设项目占用耕地决策的通知》,决定继续冻结非农业建设项目占用耕地。1998年8月29日颁布新修订《土地管理法》首次以立法形式确认了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”,确立了耕地总量动态平衡、用途管制、集中统一管理和加强执法监察等原则,并以专门章节规定对耕地实行特殊保护,如实行占用耕地补偿制度、基本农田保护制度,禁止闲置、荒芜耕地,以及提高耕地质量和增加耕地数量等。

新修订的《土地管理法》颁布实施后,为贯彻落实相关要求,1998年12月27日国务院颁布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》,国土资源部更是积极行动起来,仅在1999年中就先后独自或参与颁布了多项有关的办法和通知,如《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》、《土地利用年度计划管理办法》、《关于查处土地违法行为如何适用《土地管理法》有关问题的通知》、《闲置土地处置办法》、《关于加强土地违法案件查处工作的通知》、《关于认真贯彻执行《基本农田保护条例》进一步做好基本农田保护工作的通知》、《报国务院批准的建设用地审查办法》,《关于土地开发整理工作有关问题的通知》。

随后4年,根据形式发展变化和需要,国土资源部还陆续颁布了其他通知、办法或意见,以进一步落实新《土地管理法》有关耕地保护的要求,如《基本农田保护区调整划定工作验收办法》(2000年)、《关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通知》(2000年)、《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》(2001年)、《建设项目用地预审管理办法》(2001年)、《关于认真做好土地整理开发规划工作的通知》(2002年)、《土地开发整理若干意见》(2003年)等。而为了在保护耕地的同时,促进经济社会的持续较快发展,国土资源部还在此期间先后颁发了诸如《关于搞好农用地管理 促进农业生产结构调整工作的通知》(1999年)和《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(2000年),但对于经济发展过程中人们无视耕地保护重要性和滥占乱用耕地行为,仍然有针对性的颁布了相关通知予以制止或警示,如2003年就分别于7月30日、8月21日和11月17日颁布了《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》、《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》和《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》。

3.3 耕地保护政策特点及成效

这一时期我国尚处在市场经济体制初步建立阶段,耕地保护政策在行政干预之外较之过去受到更多市场因素的影响,但仍较有限,加之市场经济体制的不健全,这一阶段的耕地利用在一定程度上较为混乱,耕地保护政策的制定和实施呈现出如下特点:

(1)耕地保护政策体系得到了初步构建。鉴于耕地资源的过快减少及其凸显的负面影响,当时的中央领导发出了“保护耕地就是保护我们的生命线”的感慨,国务院领导也认为中国的土地管理一要集中统一,二是要严格控制占用耕地。这直接推动了我国土地管理体制的重大变革,1998年4月国土资源部正式挂牌成立,并且设立了耕地保护和土地利用等职能部门,集中了农地转用、建设用地审批、土地征用和基本农田保护、土地开发整理复垦等相关职能,耕地保护问题开始得到统一和协调管理,也为耕地保护政策体系的构建奠定了体制基础。随后不久,鉴于旧《土地管理法》不适应形势发展需要,如土地利用规划管理难以发挥耕地保护的龙头作用、土地利用计划管理难以实现非农建设用地总量控制、基本农田保护尚未形成有效制度、建设用地分级管理和限额审批制事实上导致供给服从需求、用地审批难以有效控制耕地占用,以及土地开发复垦制度不够完善等,在将草稿交付全民参与讨论后,1998年8月29日九届全国人大常委会第四次会议通过了修订的《土地管理法》,而随着此后相关配套政策的颁布和实施,我国耕地保护的政策体系框架得到了构建。

(2)耕地保护政策服从于国家重大战略。1998年的《土地管理法》反映了土地资源保护和利用必须与经济社会协调发展,而且必须兼顾眼前利益和长远利益以及局部利益和整体利益,这也就要求耕地保护政策必须服从国家的重大战略安排。为了从总体上提高西部地区的生态环境质量和帮助贫困山区农民脱贫致富,中央政府从1999年开始在部分地区试点退耕还林,在此基础上,国务院分别于2002年4月11日和2002年12月14日颁布了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》和《退耕还林条例》,从而开始了连续几年的大规模退耕还林。1998~2003年间生态退耕致耕地减少数量高达557.56万公顷,占期间耕地减少总量的63.50%。如此同时,由于我国农业发展开始进入一个新阶段,农民收入增长乏力(1997~2003年间全国农民收入连续7年增长不到4%,不及城镇居民收入增量的五分之一),迫切需要探寻新的增收途径。为提高农业生产的经济效益,这一时期连续几年的《政府工作报告》都高调要求调整和优化农业生产结构和布局,农业部还于2002年5月16日颁布了《关于农业结构调整的分区指导意见》。虽然早在1999年12月29日国土资源部就参与颁布了《关于搞好农用地管理 促进农业生产结构调整工作的通知》,但当时大力倡导的农业结构调整还是引起了大量耕地流失。1998~2003年间全国因农业结构调整减少耕地157.69万公顷(占期间耕地减少总量的17.96%),虽然期间通过农业结构调整也增加了81.67万公顷耕地,但增减相抵后仍净减少76.02万公顷。

(3)耕地保护政策实施手段日趋多样化。行政命令在这一时期还是加强耕地保护所倚重的手段,并在一定程度上发挥了作用,而且2000年3月2日监察部和国土资源部联合颁布的《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》也使得地方政府在破坏耕地保护时心有余悸。但随着市场经济体制和配套制度的建立,中央政府日益认识到,除了行政手段还需更多运用其他手段。在经济手段上,虽然之前的相关政策也规定要对征地进行补偿,但不仅标准过低而且常常拖欠。 1998年《土地管理法》提出“在特殊情况下,可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”,一定程度上突破了此前关于“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”的规定,2003年还在土地市场治理整顿期间集中进行了征地补偿清欠。除此之外,1999年4月28日颁布的《闲置土地处置办法》首次提出要对闲置土地征收闲置费,1998年的《土地管理法》和1999年8月4日财政部颁布的《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》还要求新增建设用地的土地有偿使用费都要专项用于耕地开发。在法律手段上,随着1997年3月14日修改后的新《刑法》第一次设立了破坏耕地罪等条款,1998 年的《土地管理法》也给了保护耕地应有的法律地位。技术手段也在被引入耕地保护领域,如2003年4月8日国土资源部就集中发布了《农用地分等规程》、《农用地定级规程》、《农用地估价规程》和《耕地后备资源调查与评价技术规程》等四项行业标准。

(4)耕地保护政策被地方政府严重曲解。在市场经济体制的初步建立时期,各方面的配套制度建设较为滞后,由于认为耕地保护阻碍了地方经济发展,耕地保护政策在地方上的执行常常遭遇地方政府和中央政府的“博弈”,并且往往变形走样。例如,虽然《土地管理法》和《基本农田保护条例》等对各地的基本农田保护和划定做出了明确要求,但实际上不仅在划定时“划劣不划优,划远不划近”现象普遍,而且数量保护也几乎陷入了空谈,2003年的基本农田大检查结果显示全国基本农田面积较第二轮土地利用总体规划(1997~2010)纲要下达的指标净减少了261.26万公顷;开发区一度被认为是“用最少的土地创造着经济奇迹”,但在各地都蜂拥而上后,我国开发区建设就陷入了无序的发展境地,虽然期间中央政府多次发文或开会进行专项整顿,但截至2004年8月底,全国仍总共清理出各类开发区6866个,规划总面积高达3.86万km2,而在这当中经国务院和省级政府批准设立的仅分别为171个和1094个,其余均为违规设立,不仅严重扰乱了土地市场,也使得大量耕地被无端耗费;随着分税制的实行,特别是在不科学发展观和政绩观的指引下,地方政府发展经济的热情在遇到资金障碍时,常常从“土地经营”上寻找出路和突破口,虽然中央政府对于征地做出了相关要求,但在巨额土地出让利润的驱使下,地方政府违法违规征地、批地、用地情况非常普遍,并一度成为这一时期土地违法的主体,而耕地保护则被严重忽视。

总体而言,虽然这一时期构建了耕地保护政策体系框架,但由于国家重大战略的调整,加之市场经济体制的尚不健全,耕地保护没有达到预期效果,不仅建设占用没有得到有效控制,生态退耕和农业结构调整所致的耕地减少都处在高发期,加上频发的自然灾害,这一时期成为改革开放以来甚或是建国以来耕地减少最快的时期。

4.耕地保护政策体系完善期:2004年以来

4.1 经济社会形势与耕地流失概况

在2000年国内生产总值总量突破1万亿美元、2003年人均国内生产总值突破1000美元之后,我国经济增长势头不减。虽然2006年3月14日通过的“十一五”规划纲要将2006~2010年间经济增长速度预期为7.5%,而且同年12月举行的中央经济工作会议将经济发展指导思想由之前的“又快又好”调整为“又好又快”,但在投资、出口和消费三驾马车的拉动下,2003~2007年间我国经济仍然连续五年以超过10%的速度在加速增长,2007年更是达到11.4%,国内生产总值总量也达到了246619亿元(根据《2007年国民经济和社会发展统计公报》)。各方面研究表明,我国当前正处在“经济高速增长通道”的“爬坡”阶段,而这种较快发展势头仍可能持续较长一段时间。

根据国际经验,这段时期由于来自各方面的土地利用需求非常旺盛,耕地保护往往面临前所未有的压力。中国同样如此,随着工业化的迅猛发展、城镇化的快速推进、新农村建设的全面展开、基础设施建设的蓬勃发展、消费结构的调整升级,以及改善生态环境质量的诉求增加等,我国土地供需矛盾日趋尖锐,耕地保护的压力与日俱增。但随着科学发展观的贯彻落实,我国采取了较为切实有效的耕地保护措施,总体上遏制了耕地过快减少的势头。2004~2007年间年我国耕地因生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾害损毁减少了383.01万公顷,但同时通过开发整理复垦和农业结构调整增加耕地217.30万公顷,增减相抵净减少165.71万公顷,相当于年均净减少41.43万公顷。

4.2 耕地保护政策演变脉络

鉴于粮食生产的大滑坡和促进农民增收的迫切性,2004年中央1号文件《中央关于促进农民增加收入若干政策的意见》(新世纪以来第一个涉农中央一号文件)明确提出要“不断提高耕地质量”和“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”,并且要求确定一定比例的国有土地出让金用于农业土地开发和建设高标准基本农田。同年的《政府工作报告》则强调要依法加强耕地管理和加快征地改革。为了落实中央政府要求,国土资源部发布了《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》等一系列文件。2004年10月21日国务院颁布了28号文《关于深化改革 严格土地管理的决定》,在严格土地执法、加强规划管理、保障农民利益、促进集约用地、健全责任制度等方面做出了有益于耕地保护的规定与措施。国土资源部随即发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《关于进一步加强新增建设用地土地有偿使用费征收使用管理的通知》等配套文件。

2005年中央1号文件《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》在继续要求“坚决实行最严格的耕地保护制度,切实提高耕地质量”的同时,对土地出让金和新增建设用地有偿使用费的使用等做出有利于耕地保护的规定,该年的《政府工作报告》则要求“严格保护耕地特别是基本农田”。为更好落实28号文,2005年国土资源部先后颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》、《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》、《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》、《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》、《关于开展设立基本农田保护示范区工作的通知》、《关于进一步加强国土资源执法监察工作的通知》、《查处土地违法行为立案标准》等重要文件,国务院还于10月18日颁布了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》。

2006年中央1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》在耕地占用税、土地出让金、新增建设用地有偿使用费的征缴和使用方面做出有利于耕地保护的规定,并且继续要求加强耕地质量建设和推进生态建设。同年《政府工作报告》仍然高调要求“切实保护耕地特别是基本农田”。为了支持新农村建设,国土资源部于2006年3月27日颁发了《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》。在推进征地改革方面,国务院陆续发布了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见》、《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。国土资源部还先后发布了《耕地占补平衡考核办法》、《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》等。而当年以及对今后较长一段时间内耕地保护都将产生深远影响的则是8月31日国务院颁发的《关于加强土地调控有关问题的通知》。

2007中央1号文件《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》要求“强化和落实耕地保护责任制”,并且继续强调切实提高耕地质量。同年的《政府工作报告》则发出“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”的最强音。2008年的中央1号文件《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》和《政府工作报告》同样强调“坚持最严格的耕地保护制度,特别是加强基本农田保护”,并且继续强化各种耕地保护手段。为了缓解巨大的耕地保护压力,国务院还分别于2007年8月9日、2007年12月1日和2008年1月3日颁布了《关于完善退耕还林政策的通知》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》和《关于促进节约集约用地的通知》。而作为耕地保护的主管部门,国土资源部也先后颁布了《实际耕地与新增建设用地面积确定办法》、《关于在建设项目用地预审中做好实地踏勘和论证工作有关问题的通知》等。

4.3 耕地保护政策特点及成效

由于当前及今后一段时间是我国经济社会发展的重要战略机遇期,耕地保护因为日益增加的土地需求而遭遇与日俱增的压力。但随着市场经济体制的不断健全和完善,特别是科学发展观的贯彻落实,耕地保护也面临着前所未有的机遇。这一时期我国的耕地保护政策呈现出如下特点:

(1)耕地保护政策被赋予了参与调控使命。随着2003年国务院首次将土地政策作为宏观调控手段,作为土地政策主体的耕地保护政策自然也就被赋予了参与宏观调控的神圣使命。由于本轮宏观调控中土地调控的政策导向是严格控制建设用地增量,努力盘活土地存量,强化节约集约利用土地,而耕地作为建设用地的主要来源之一,保护住耕地也就在很大程度上控制住了“地根”。因此,面对2004年国务院“28号文”《关于深化改革严格土地管理的决定》后土地调控的不尽如人意和出现的新动向、新问题,2006年的国务院“31号文”《关于加强土地调控有关问题的通知》将加强耕地保护作为土地调控的重中之重。为了切实把好各项建设的土地供应“闸门”,需要科学编制和严格实施土地利用总体规划和年度用地计划,还需要严格和规范建设用地预审和审批管理,这一时期的中央1号文件和《政府工作报告》都在这些方面做出了要求,国土资源部更是为此连续颁发相关文件,如《关于在深入开展土地市场治理整顿期间严格建设用地审批管理的实施意见》、《关于在建设项目用地预审中做好实地踏勘和论证工作有关问题的通知》,而所有这些都无一例外地贯彻了耕地保护原则。

(2)耕地保护政策的科学内涵在不断深化。虽然之前对于提高耕地质量也给予了关注,如农业部就在1995年提出要实施“沃土工程”,但质量建设一直并未真正纳入耕地保护政策内涵。随着对耕地质量建设认识的提升和提高耕地综合生产能力的需要,这一时期无论是中央1号文件还是《政府工作报告》都对实施“沃土工程”提出了明确要求,对农田基本建设的支持力度也在持续加大。国土资源部也在补充耕地等方面采取了切实举措,如颁布了《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》,而颁布的《耕地占补平衡考核办法》更是对补充耕地质量做出明确规定;对建设占用耕地的表土进行剥离再利用也在这一时期真正落实,“移土培肥”在三峡库区得到实践。鉴于耕地具有不可替代的生态功能,加强耕地的生态管护也成为这一时期耕地保护政策的主要内涵之一,不仅要求切实防治耕地污染,还要按照建设环境友好型社会和保障生态文明的要求,支持重点生态工程和巩固生态建设成果。而在数量保护方面,中央政府也明确提出了要坚守18亿亩耕地红线。由此可见,这一时期我国的耕地保护政策开始有了数量、质量和生态全面保护的科学内涵。

(3)耕地保护政策与相关政策的互动加强。囿于部门利益的局限,其他部门制定的相关政策常与耕地保护有冲突和抵制处,但出于耕地利用的系统性和经济社会性,要改善耕地保护效果,必须跳出耕地范畴而从更高的层面来考虑耕地保护政策的制定和实施,这就要加强与其他相关政策的联系和互动。由于中央政府的高度重视,加之耕地保护的重要性渐为全社会所知晓,这一时期的耕地保护政策与相关政策的互动显著增强。例如,稳定发展粮食生产和加强耕地质量建设成为这一时期农业政策的重中之重,而这些正是耕地保护政策的重要内涵和主要目标,农业结构调整在重新定义后也在向有利于耕地保护的方向发展;有关新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金、耕地占用税的征缴标准和使用方向的适时调整,适应了加强耕地保护的需要,体现了税费政策和耕地保护政策的联动;随着西部大开发的深入开展和东北振兴、中部崛起战略的提出和实施,中央政府制定了一系列差别化的区域政策,并且都对加强耕地保护给予了足够重视;在环境政策方面,中央政府及时调整和完善了退耕还林政策,以确保既定耕地保护目标的实现;在考核评价方面,更是强化了耕地保护的分量。

(4)耕地保护政策的实施手段在不断完善。中央政府正在耕地保护方面更多运用经济激励手段。如提高了新增建设用地土地有偿使用费征收标准,并将之专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支;国有土地出让金拿出一定比例用于土地开发和基本农田建设;耕地占用税税率提高和减免控制、征地制度改革和补偿安置标准提高,也在一定程度上抑制了耕地占用冲动。在行政手段运用方面,2005年颁布的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》要求省级人民政府对规划确定的本行政区耕地保有量和基本农田保护面积负责,2006颁布的31号文更是强调在这方面要严格实行问责制。耕地保护的法律手段也在不断强化,如2006年9月最高人民法院就将非法转让倒卖土地使用权、非法占用耕地和非法批准征用占用土地三类涉土地犯罪列为八类依法严惩的涉农犯罪之一。在技术手段方面,包括遥感监测和信息技术在内的现代技术的发展,不仅使新时期的耕地保护工作建立在及时准确的数据基础之上,还为其他手段的运用提供了技术支持。

总体而言,随着市场经济体制的不断健全,耕地保护政策体系也在不断完善中,而在全社会的共同努力下,这一时期我国耕地保护取得了显著成效。例如,2004年以来,全国耕地净减少量不断降低,从2004年的94.80万公顷分别降低到了2005年和2006年的36.16万公顷和30.68万公顷,2007更是降到只有4.07 万公顷。

4.4 耕地保护政策展望

虽然当前耕地保护进入了一个崭新阶段,但由于前所述及的原因,我国将在今后较长一段时间内面临日益尖锐的土地供需矛盾,耕地保护也将面临耕地流失反弹的巨大压力。回顾改革开放以来的耕地保护政策发展演变,笔者认为,随着科学发展观的逐步贯彻落实,我国耕地保护政策尚需在以下几个方面进行调整和完善:

(1)进一步强化耕地保护共同责任制。由于耕地利用涉及面广泛,因此必须落实相关各方保护耕地的共同责任,除了强化纵向的上下级考核评价,还需要在横向的用地部门间强化责任意识和必要的约束规则。(2)适时将耕地保护政策转化为法律。我国当前的耕地保护政策除了散见于相关法律之外,多为国务院或部门规章,缺乏专项的耕地保护法律,鉴于今后日益严峻的耕地保护形势,有必要加强这方面的立法工作,适时将已经成熟的政策法律化,进一步提高其效力和权威。(3)大力发挥农民在耕地保护中作用。当前的耕地保护主体是各级政府,这与耕地的实际利用主体(农民)不相吻合,这也是农民在耕地保护中不够积极主动的真实写照,必须赋予农民充分的土地产权,并且给予适当的经济激励,从而发挥其应有作用。(4)尊重和认可地方的耕地保护创新。各地根据地方实际在耕地保护方面的创新,只要不违背现行法律、符合相关政策要求,就不应一律打杀,而要及时总结和推广。(来源:资源网)






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3032 中国耕地保护政策回顾 sun128 6694 2008-06-25 22:39
2833 Re:中国耕地保护政策回顾 sun128 9737 2008-06-25 22:40

 
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